Le Président
Avis n° 20248118 du 13 février 2025
Monsieur Roman DELMOTTE a saisi la Commission d'accès aux documents administratifs, par courrier
enregistré à son secrétariat le 30 décembre 2024, à la suite du refus opposé par le directeur général de la
caisse nationale des allocations familiales (CNAF), à sa demande de communication par voie électronique des
instructions réseaux suivants :
1) C-2000-014 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-tunisienne ;
2) C-2000-033 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-tunisienne ;
3) C-2000-025 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-malienne ;
4) C-1999-051 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-marocaine ;
5) C-2000-027 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-turque ;
6) C-2001-006 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-mauritanienne ;
7) LC-2001-007 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-turque ;
8) C-2001-008 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-marocaine ;
9) C-2001-005 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-malienne ;
10) C-1999-033 : RÈGLEMENT CEE PRESTATIONS FAMILIALES ET AIDES AU LOGEMENT ÉTUDIANTS DE
L'UNION EUROPEENNE ET DE L'ESPACE ÉCONOMIQUE EUROPÉEN ;
11) LC-1999-301 : Pacte civil de solidarité - Concubinage ;
12) C-1999-022 : CONVENTION FRANCO - ALGÉRIENNE ;
13) LC-2000-095 : CONVENTION INTERNATIONALE Bosnie-Herzégovine ;
14) C-2000-022 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-malienne ;
15) LC-1998-310 : Allocation aux adultes handicapés Modalités de traitement des demandes déposées par des
ressortissants étrangers ;
16) C-2001-021 : Modification de la Convention franco-algérienne ;
17) C-2001-024 : Modification de la Convention franco-algérienne ;
18) C-2001-037 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-algérienne ;
19) C-2002-001 : Étrangers - Titres de séjour ;
20) LC-2002-016 : Allocations Familiales Sénégal ;
21) C-2002-010 : Convention franco -algérienne ;
22) C-2002-008 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco -marocaine ;
23) C-2002-009 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-tunisienne ;
24) T-2002-023 : Vérification de l'identité des ressortissants de Mayotte ;
25) C-2002-015 : Étrangers- Titres de séjour ;
26) C-2002-027 : Convention Internationale Convention franco algérienne ;
27) C-2002-033 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-sénégalaise ;
28) T-2002-046 : Régularité du séjour des enfants ;
29) C-2002-046 : Étrangers - Titres de séjour ;
30) C-2003-002 : CONVENTION INTERNATIONALE Convention franco-marocaine ;
31) C-2003-009 : Convention internationale Convention franco- algérienne ;
32) C-2003-013 : La Nationalité Française ;
33) C-2003-015 : RMI/ Titres de séjour ;
34) C-2003-024 : Convention Internationale Convention franco-tunisienne ;
35) C-2003-027 : Nationalité ;
36) C-2003-023 : Convention Internationale Convention Franco-Turque ;
37) C-2003-034 : Convention Internationale Convention franco-algérienne ;
38) T-2003-043 : Gestion des titres de séjour ;
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39) C-2004-003 : Convention internationale convention franco-marocaine ;
40) T-2004-004 : Qualité de réfugié ;
41) T-2004-005 : Prestations familiales et assimilées / Titres de séjour ;
42) LC-2004-041 : Régularité du séjour des allocataires étrangers et des enfants étrangers ;
43) C-2004-025 : Convention internationale Convention franco-malienne ;
44) T-2004-021 : Prestations familiales /titre de séjour ;
45) T-2004-022 : Dispositions relatives à la régularité du séjour des allocataires ;
46) T-2004-025 : Les titulaires d'une carte de séjour ou d'une carte de résident portant mention "retraité"
n'ouvrent pas droit au RMI ;
47) C-2004-034 : Enfant étranger mineur, né à l'étranger (sauf ressortissant d'un pays de l'EEE) à charge d'un
allocataire français : suppression de l'exigence d'un visa de long séjour de plus de trois mois ;
48) T-2005-007 : Enfants étrangers à charge d'un allocataire étranger ;
49) C-2005-008 : Conventions internationales ;
50) T-2006-006 : Justification de la régularité de l'entrée et du séjour des enfants étrangers ;
51) C-2006-013 : Conventions internationales ;
52) C-2006-016 : Convention internationale Convention franco- marocaine ;
53) C-2006-017 : Étrangers- Titres de séjour ;
54) C-2007-004 : Mayotte , notion d'allocataire ;
55) C-2007-025 : Titre de séjour des réfugiés ;
56) C-2008-003 : Conventions internationales ;
57) C-2008-011 : Convention franco- japonaise Convention franco-coréenne ;
58) C-2008-012 : Application de la convention franco – tunisienne ;
59) C-2008-013 : Règlements communautaires ;
60) C-2008-015 : Conventions internationales ;
61) C-2008-024 : Droit au séjour des ressortissants communautaires ;
62) C-2008-023 : Convention franco-tunisienne ;
63) C-2008-028 : Conventions bilatérales ;
64) T-2008-020 : Informations sur la carte de séjour - compétences et talents et sur la carte de séjour temporaire
délivrée aux cadres de haut niveau ;
65) C-2008-030 : Prestations familiales : conditions d'ouverture de droit en faveur des demandeurs ayant obtenu
le statut de réfugié ;
66) C-2008-036 : Convention bilatérale franco togolaise ;
67) C-2009-022 : Conditions de la régularité du séjour des ressortissants communautaires pour le bénéfice des
prestations familiales ;
68) C-2009-025 : Pièces à fournir par les étrangers demandant le bénéfice des prestations familiales ;
69) LC-2010-111 : Modalités d'ouverture des droits aux prestations en faveur : - des enfants étrangers à charge
de ressortissants étrangers - des allocataires justifiant du statut de réfugié ;
70) LC-2010-121 : Mise en œuvre de la mutualisation de la gestion des dossiers des allocataires migrants
("Tim") ;
71) LC-2011-027 : Contentieux / conditions d’ouverture du droit aux prestations en faveur des allocataires
justifiant du statut de réfugié ;
72) LC-2011-056 : Contentieux : conditions d'ouverture du droit aux prestations en faveur des allocataires
justifiant du statut de réfugié ;
73) C-2011-013 : Contentieux : Ouverture de droit aux prestations en faveur des enfants étrangers ;
74) C-2011-016 : Documents d'état civil délivrés par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides ;
75) T-2012-006 : Accès à Agdref par le portail EOPPS ;
76) C-2012-004 : Nouvelle Convention de sécurité sociale entre la France et le Maroc entrée en vigueur le 1er
juin 2011 ;
77) LC-2012-063 : Accès à Agdref pour le contrôle des titres de séjour ;
78) T-2012-030 : Pièce justificative concernant le droit au séjour des ressortissants communautaires ;
79) T-2013-022 : Contentieux / conditions d'ouverture de droit aux prestations ;
80) LC-2013-116 : Contentieux / Conditions d'ouverture de droit : caractère recognitif du certificat médical délivré
par l'Ofii et du statut de bénéficiaire de la protection subsidiaire ;
81) C-2014-004 : Diffusion de la note d'information n°DGCS/SD1C/2013/265 du 28 juin 2013 relative à l'accès
au revenu de solidarité active des ressortissants européens ayant la qualité de travailleurs indépendants ;
82) IT-2014-034 : Ouverture de droits aux prestations en faveur des enfants étrangers à charge de
ressortissants étrangers ;
83) LR-2015-068 : Modalités de gestion des droits aux prestations en faveur des demandeurs d'asile syriens et
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irakiens ;
84) LR-2015-069 : Subsidiarité du Rsa vis-à-vis des avantages vieillesse ;
85) C-2015-009 : Circulaire relative à l'état des lieux de la situation des gens du voyage et l'action des Caf ;
86) LR-2015-112 : Présentation des leviers d'amélioration relatifs à l'étude et à la gestion de la régularité de
séjour ;
87) IT-2015-124 : Fiche de présentation relative au ciblage des contrôles des dossiers allocataires par le
datamining ;
88) LR-2015-151 : Conditions d'accueil des réfugiés et modalités d'accès aux droits à prestations ;
89) IT-2015-108 : GESTION DES DEMANDES DE DROIT D’ACCES au titre de la loi Informatique et Libertés ;
90) LR-2016-074 : Ars consignée ;
91) IT-2016-090 : Ars consignée - Informations complémentaires ;
92) IT-2016-092 : Ars consignée- questions/ réponses ;
93) IT-2016-098 : Gestion des demandes de communication émanant de tiers autorisés, dont celles présentées
par la Dgfip ;
94) IT-2016-131 : Le traitement des dénonciations ;
95) LR-2017-002 : Généralisation du datamining métier ;
96) IT-2017-004 : Carte de séjour pluriannuelle ;
97) LR-2017-030 : Diffusion du suivi législatif AAH ;
98) IT-2017-089 : Rsa/ Modalités de calcul des droits en cas de séparation d'un couple bénéficiaire de Rsa, avec
répartition d'enfants ;
99) LR-2017-072 : Diffusion du suivi législatif AAH ;
100) LR-2017-089 : Processus Piloter et gérer les contrôles sur place ;
101) IT-2017-136 : Gestion des dossiers des demandeurs d'asile ;
102) IT-2018-008 : Règles applicables en matière de calcul du préjudice subi par les Caf en cas de fraudes ;
103) IT-2018-060 : Datamining Accès aux droits ;
104) LR-2018-024 : Centre national d’appui au datamining : présentation, bilan d’activité 2017, feuille de route
2018 ;
105) IT-2018-085 : Passage à la retraite des bénéficiaires d'Allocation aux adultes handicapés (Aah), Maintien
de la Mva en présence d'Aspa,Levée de l'obligation de faire valoir l'Aspa, Revalorisation de l'aah ;
106) IT-2018-119 : Réexamen des dossiers fraudes ;
107) IT-2018-120 : Carte de séjour pluriannuelle ;
108) IT-2018-150 : Définition des notions d’isolement et de vie maritale ;
109) LR-2018-062 : Mise en place d’une procédure contradictoire en contrôle sur pièce en cas de suspicion de
fraude ;
110) IT-2019-012 : Rsa/Recours administratif préalable obligatoire ;
111) IT-2019-016 : Handicap : modification des durées d’attribution de l’Aah, de l’Aeeh et compléments
associés ; modalités de transmission aux Caf des données Mdph ; points divers ;
112) LR-2019-010 : Recentralisation du Rsa en Guyane et à Mayotte ;
113) IT-2019-065 : Mise en œuvre du plan de remboursement personnalisé pour les indus d’origine frauduleuse
Système Référentiel des Instructions et consignes Nationales Publication Instruction Réseau;
114) IT-2019-067 : Consultation du portail AGDREF pour récupérer les données des titres de séjour à renouveler
;
115) IT-2019-128 : Déploiement du datamining accès aux droits (prime d’activité) : action 1 du Plan d'action
Accès aux droits 2019-2020 ;
116) IT-2019-143 : Déploiement des échanges Caf-Mdph / Flux "Maintien" et "Sngi" ;
117) IT-2019-186 : Déclarations sociales et fiscales, DSN ;
118) IT-2019-179 : Déploiement de l'assistant digital titre de séjour (TITSEJ) et modalités de prise en compte
des informations issues de AGDREF ;
119) IT-2019-194 : [Programme de prévention des indus] - Outil d’aide à la décision de qualification de la fraude
dans le cadre du droit à l’erreur ;
120) LR-2020-037 : Passage à la retraite des bénéficiaires Aah et Rsa : présentation des mesures de la loi de
financement de la sécurité sociale 2020 ;
121) IT-2020-087 : Passage à la retraite des bénéficiaires Aah et Rsa : consignes métier ;
122) IT-2021-070 : : Impacts du droit de rectification sur la gestion de la lutte contre la fraude externe ;
123) IT-2021-093 : Évolutions du protocole de contrôle sur pièce datamining liées à la mise en œuvre de la
réforme des APL 2021 ;
124) IT-2021-097 : Intermédiation financière et nouveau système d’information : modalités de traitement et
vérification des dossiers avec la mise en production de GAIA, comptabilisation des opérations, gestion des
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pénalités et des dossiers avec titres de séjour ;
125) IT-2021-161 : Modalités d’ouverture des droits aux prestations et orientation sur les services et
équipements sociaux pour les civils afghans accueillis par l’État français ;
126) IT-2021-162 : Modalités d’accès et d’utilisation des données du DNA de l’Ofii pour l’ouverture et le calcul
des droits en faveur des dossiers comportant des personnes bénéficiaires d’une protection internationale (à
l’exclusion des apatrides) ;
127) IT-2021-174 : Extension, amélioration et adaptation de certaines prestations de sécurité sociale à Mayotte -
Ordonnance n°2021-1553 du 1er décembre 2021 ;
128) IT-2022-016 : Traitement des contrôles de cohérence des déclarations de données des partenaires ;
129) IT-2022-030 : Utilisation du NIR dans les traitements de données à caractère personnel ;
130) IT-2022-050 : Plan d'action en faveur des familles endeuillées par le décès d'un enfant ;
131) LR-2022-027 : Livraison des requêtes nationales permis de louer ;
132) IT-2022-080 : "Contrôle de la CNIL : s’y préparer et agir efficacement" ;
133) IT-2022-078 : Déploiement d’un quiz national sur les contrôles sur pièce datamining ;
134) IT-2022-088 : Référentiel RGPD applicable au sein de la branche Famille ;
135) IT-2022-100 : Présentation des travaux réalisés dans le cadre du bilan de la cible qualité datamining sur
pièce ;
136) LR-2023-001 : Les coopérations entre les Caf et les Cpam : les outils mis à la disposition des organismes ;
137) IT-2023-056 : Campagne IRR As et expérimentation Datamining 2023, résultats IRR As 2022 ;
138) LR-2023-017 : Identification des personnes bénéficiaires dans la branche famille : numéro d’inscription au
répertoire (NIR) et numéro d’identification d‘attente (NIA) ;
139) LR-2023-101 : Mise à jour du suivi législatif sur l’allocation aux adultes handicapées (Aah) ;
140) IT-2023-107 : Actualisation du référentiel national des pièces justificatives (RNPJ), des modes de
justification de la demande d’AAH et de la déclaration trimestrielle de ressources AAH ;
141) IT-2023-129 : Gestion de la fraude documentaire ;
142) IT-2023-132 : Mode opératoire saisie des prestations pour paiement d’une dette alimentaire
143) IT-2023-157 : Suspension du contrat de travail - Rsa – neutralisation ;
144) IT-2023-182 : Référentiel National des Pièces justificatives (RNPJ) de l’aide aux victimes de violence
conjugale ;
145) LR-2020-010 : Actions possibles pour les agents pour les agents des Caf et les Caf en matière pénale
(offre de service juridique de la Cnaf) ;
146) LR-2023-184 : Aide universelle d’urgence pour les victimes de violences conjugales ;
147) IT-2023-208 : Adaptation des supports conventionnels dans le cadre de la dématérialisation des échanges
avec les PMI suite à l’ajout de nouvelles données ;
148) LR-2024-010 : Republication de la généralisation d’un barème de référence des remises de dettes ;
149) IT-2024-028 : Modalités de gestion de l’APL foyer dans les DOM ;
150) LR-2023-195 : Stratégie Pénale ;
151) IT-2024-026 : IT Majoration des indus frauduleux ;
152) IT-2024-045 : Handicap : Contrôle des durées d’attribution de l’Aah, de l’Aeeh et de leurs compléments ;
Après avoir pris connaissance de la réponse du directeur général de la CNAF, la commission estime que les
documents sollicités, produits par l’autorité administrative saisie dans le cadre de sa mission de service public,
sont des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application de
l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, dans les conditions et sous les réserves
prévues par les articles L311-5 et L311-6 de ce code.
En réponse à la demande qui lui a été adressée, le directeur de la CNAF a cependant indiqué à la commission
que compte tenu de la charge de travail qu’elle représente, la présente demande revêt un caractère abusif.
A cet égard, la commission rappelle que le droit d’accès aux documents administratifs doit rester compatible
avec le bon fonctionnement des services et cède devant les demandes abusives, auxquelles les administrations
ne sont pas tenues de répondre, en application du dernier alinéa de l'article L311-2 du code des relations entre
le public et l'administration. Toutefois, toute demande portant sur une quantité importante de documents ou le
fait pour une même personne d’adresser plusieurs demandes à une même autorité, ne sont pas nécessairement
assimilables à des demandes abusives.
Une demande ne peut en effet être regardée comme abusive que lorsqu'elle a pour objet de perturber le bon
fonctionnement de l’administration sollicitée ou lorsqu'elle aurait pour effet de faire peser sur elle une charge
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disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose (CE, 14 novembre 2018, n° 420055, 422500). Lorsque
l’administration fait valoir que la communication des documents sollicités, en raison notamment des opérations
matérielles qu’elle impliquerait, ferait peser sur elle une charge de travail disproportionnée au regard des
moyens dont elle dispose, il convient de prendre en compte, pour déterminer si cette charge est effectivement
excessive, l’intérêt qui s’attache à cette communication pour le demandeur ainsi, le cas échéant, que pour le
public (CE, 17 mars 2022, n° 449620).
En l’espèce, si la commission constate que la présente demande porte sur un nombre conséquent de
documents, elle comprend que les instructions de la CNAF sont peu susceptibles de comporter des mentions
relevant des intérêts et secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 du code des relations entre le public et
l'administration qui devraient être occultées avant communication. En l’absence d’éléments précis et
circonstanciés quant aux opérations matérielles nécessaires et permettant d’apprécier la charge de travail
pesant sur les services, il n’est pas apparu à la commission, compte tenu de la nature des documents sollicités
et du destinataire de la demande, que cette demande présenterait un caractère abusif.
S'agissant enfin des modalités de communication, la commission rappelle, d'une part, qu'en vertu de l'article
L311-9 du code des relations entre le public et l’administration, l'accès aux documents administratifs s'exerce, au
choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l'administration, soit par consultation gratuite
sur place, soit par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique,
soit, sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie
sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur,
sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction et de l’envoi du document, soit par publication
des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu'à l'intéressé en application
de l'article L311-6.
La commission souligne également qu'en application de l'article R311-11 du code des relations entre le public et
l’administration, les frais correspondant au coût de reproduction des documents et, le cas échéant, d'envoi de
ceux-ci peuvent être mis à la charge du demandeur. Ces frais sont calculés conformément aux articles 2 et 3 de
l'arrêté conjoint du Premier ministre et du ministre du budget du 1er octobre 2001, (à savoir dans le cas de
copies réalisées sur support papier, 0,18 euro la page en format A4). L'intéressé doit être avisé du montant total
des frais à acquitter, dont le paiement préalable peut être exigé.
La commission estime que ces dispositions ne font pas obligation à l’administration de communiquer sous forme
électronique les documents dont elle ne dispose pas déjà sous cette forme, ou de numériser un document
disponible en version papier.
La commission précise, d'autre part, qu'en présence d'une demande portant comme en l'espèce sur un volume
important de documents, l’administration est fondée à aménager les modalités de communication afin que
l'exercice du droit d'accès reste compatible avec le bon fonctionnement de ses services. Si la demande porte sur
une copie de documents volumineux qu’elle n’est pas en mesure de reproduire aisément compte tenu de ses
contraintes matérielles, l'administration est notamment en droit d'inviter le demandeur à venir consulter ces
documents sur place et à emporter copie des seuls éléments qu’il aura sélectionnés. Alternativement ou si le
demandeur maintient son souhait de recevoir copie des documents, et que la reproduction des documents
n’excède pas les possibilités techniques et les moyens de l’administration, l’administration est fondée à en
échelonner l’envoi dans le temps. Elle doit alors en aviser l’intéressé et, dans la mesure du possible, convenir
avec lui d’un échéancier de communication. Par ailleurs, si l’administration ne dispose pas des moyens de
reproduction nécessaires pour satisfaire une demande de communication portant sur un volume important de
documents, elle peut faire établir un devis auprès d’un prestataire de service extérieur. Il lui appartiendra alors
d'adresser le devis de ce dernier au demandeur pour qu'il y donne suite, s'il y a lieu.
La commission émet, dans ces conditions et sous ces réserves, un avis favorable à la demande.
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Pour le Président
et par délégation
Laëtitia GUILLOTEAU
Rapporteure générale
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